检察公益诉讼可持续发展之匙:三向互动良性循环

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2019-07-22 10:07:46 来源:法学在线

  编者按 检察公益诉讼制度在检察改革新时期应运而生,作为依然在探索和发展中的一项新制度,公益诉讼制度尚需要解决大框架层面上的布局。发展中的公益诉讼亟待解决的三方面问题包括:一是需要解决当前实践中出现的新问题;二是亟待确立一个新的整体性理论体系;三是以问题为导向,在制度落实中实现机制创新。制度势能、实践动能和理论赋能实现三向互动、良性循环,是检察公益诉讼制度高质量、可持续发展的关键。本期“观点·专题”邀请最高人民检察院第八厅负责人、公益诉讼领域研究专家和机制创新的领军者共同探讨,敬请关注。

  我国检察公益诉讼制度实践凸显了中国特色社会主义公益诉讼制度优势,充分发挥制度势能与实践动能,可以创设性地激活制度内生动力,导入制度可持续发展的“续航力”。

  激活检察公益诉讼制度势能与实践动力

  □最高人民检察院第八检察厅厅长 胡卫列

检察公益诉讼可持续发展之匙:三向互动良性循环

  胡卫列

  检察公益诉讼在新时代应运而生、蓬勃发展。从两年试点到全面实施近两年时间,为世界提供了最大规模的公益诉讼制度实践,也提出了一系列需要面对和解决的新问题。我们需要以更有成效的制度实践凝聚更广泛更充分的共识,以实践中发现的问题为导向推动制度机制建设与完善,并以优化制度机制为实践的进一步发展注入新的动能,逐渐形成检察公益诉讼可持续发展的内生动力和良性循环。

  一、充分发挥制度势能推动实践发展

  我国检察公益诉讼的实践呈现快速发展态势,从办案数量、运行模式机理、价值追求和实际效果等诸多方面都表现出不同于域外公益诉讼的发展特点,这主要归因于制度自身优势,这种优势在实践中蓄积为强大发展势能,具体体现在:一是党的坚强领导。党中央部署推动,地方各级党委人大政府高度重视。22省区党委主要负责同志作出批示,25个省区市党委、政府或“两办”联合下发支持检察公益诉讼工作的文件。黑龙江省人大常委会作出支持检察公益诉讼的专项决议。二是多部门多职能协同配合形成合力。与行政机关形成了既依法督促又协同履职的新型监督关系,加强与法院、监委等机关的协调协作,实现双赢多赢共赢。三是社会各界和广大人民群众的共同参与。在线索提供、参与和监督案件办理、推动问题整改等各个实践环节,人民群众都积极发挥作用。更充分的公众参与,更加凸显了我国检察公益诉讼的人民性特点,不光是为了人民、代表人民,而且依靠人民实现更好的制度效果。四是赋权法律监督机关专门履职。授权专门的国家机关作为法定职责承担公益诉讼工作,不光为解决“公地悲剧”的治理难题提供了一种全新方案,而且为更好发挥法律监督制度的职能作用,丰富和发展中国特色社会主义检察制度注入了时代的活力。

  二、以更丰富优质的实践彰显制度效能

  2018年,全国检察机关办理公益诉讼案件11万余件。今年1至5月份共立案54309件,办理诉前程序案件42417件,提起诉讼1206件,立案数、起诉数与去年同期相比,分别增长了2.45倍和1.51倍。

  公益诉讼的快速发展凸显了我国公益诉讼的制度优势,是从中央到地方各级领导各部门和社会各界共同关心支持的结果,也是最高检党组高度重视和检察机关全系统上下共同努力的结晶。我们力求以更加扎实、更有成效、更丰富优质的实践彰显制度效能。聚焦聚力重点领域,以专项活动带动全局。在各沿海省份部署开展“守护海洋”专项监督活动,持续服务打好污染防治攻坚战;深化推进“保障千家万户舌尖上的安全”专项监督,贯彻“四个最严”要求;指导各地开展特色小专项,因地制宜将检察公益诉讼主动融入当地中心工作谋划和推进,形成可复制的经验模板。打造标本兼治亮点,积极延伸办案职能。注重通过典型个案和类案办理,引导协同行政机关开展领域、区域或行业整治,从源头上推动问题解决。浙江温州鹿城区院办案中发现相关实验室废物存放处置普遍存在安全隐患,及时上报情况得到省委车俊书记等领导的高度重视,在全省层面全面排查、消除隐患。注重以案件办理推动地方立法,形成问题长效解决机制。黑龙江伊春市院和七台河市院分别在开展相关专项监督中提出立法建议,促进地方人大制定《伊春市废弃食用菌包污染环境防治条例》以及《七台河市医疗废物管理条例》等。

  三、完善制度机制形成推动可持续发展的巨大动能

  检察公益诉讼在中国特色社会主义事业发展的新时代孕育而生,具有鲜明的时代印记和独特的时代内涵,作为一项年轻的制度,目前正面临从粗放型增长向高质量发展的转型,监督精准性、规范性和实效性有待进一步增强,这就要求我们更加注重发现规律、破解难题、补齐短板,全面提升规范化水平。今年四月以来,我们深入贯彻落实全国检察机关学习贯彻全国两会精神电视电话会议工作部署和张军检察长指示精神,以“回头看”为重要抓手,强规范提质效调结构。通过对诉前程序、提起诉讼及判决执行全流程的“回头看”,全面梳理掌握各办案环节突出问题,直面问题、精准施策、边查边改。严把立案关,正确把握“同批同类违法行为”标准,督导各地按照九部委文件要求制发检察建议;严把证据关,规范调查取证工作;严把文书关,提升事实认定和法律适用水平,增强建议内容针对性、可操作性;严把整改落实关,通过整改期间座谈交流、走访协调、帮助解决实际困难等方式加强跟进力度、提升建议刚性,并积极引进第三方评估及公众参与,提升认定结果公信力;严把起诉关,加大单独提起行政和民事公益诉讼力度,优化诉讼结构。

  检察公益诉讼作为一项依然在探索和发展中的制度,只有具备不断自我更新、自我净化的内生动力,才拥有真正的生命力和旺盛活力。工作制度机制的形成往往是成熟实践的总结和提炼,同时也体现对实践未来发展的预见性与引领性;而其与时俱进地优化与完善又为实践的进一步发展提供保障、注入动力。实践发展与制度完善的良性互动构成了检察公益诉讼可持续发展的动能源泉。基于此,我们还将大力推进制度化建设,健全完善体现“既授权又限权”立法精神的常态化线索发现机制、科学的线索管理与风险评估机制。深化一体化办案机制建设,继续强化检察机关内部纵向联动、横向配合,推动形成上下一体、指挥有力、协作密切、运转高效的办案机制。贯彻落实好最高检和生态环境部等九部委协作意见,推进解决信息共享、线索移送、管辖、调查取证、司法鉴定、提起诉讼等各个环节的突出问题,指导各地与相关行政机关形成具有本地特色的务实具体、可操作性强的协作配合机制。继续推进跨行政区划公益保护协作机制,强化典型案例指引作用,鼓励探索此类案件的集中管辖,完善规范调查取证、委托送达、同步反馈、报批备案等工作机制。积极推动建立线索大数据分析平台、法规库、案例库、行政机关职能库等智能办案辅助系统;配合检察技术部门推动全面落实先不预交鉴定费,待法院判决后由败诉方承担机制,加快推动检验检测实验室建设,形成全国公益诉讼技术专家库;积极推进形成环境公益诉讼委托评估鉴定工作指引。

  随着检察机关内设机构重塑性改革的圆满成功,公益诉讼成为四大检察布局中的重要组成部分。作为新时代创设的新型制度,传统的诉讼理论已经无法涵盖当前的公益诉讼实践,构建新的理论体系并解决若干基础性理论问题亟须提上日程。

  检察公益诉讼理论:亟待确立的新理论体系

  □国家检察官学院河南分院党委书记、法学教授 田凯

检察公益诉讼可持续发展之匙:三向互动良性循环

  田凯

  2019年年初以来,通过检察机关内设机构系统性、整体性、重塑性改革,检察机关法律监督总体布局实现刑事、民事、行政、公益诉讼检察并行,检察机关法律监督职能行使进一步优化。按照四大检察的总体布局,公益诉讼成为检察机关的一项重要业务。从2015年7月开始试点,到2017年7月1日在全国正式推开,检察公益诉讼的司法实践正在深入推进。理论是实践的先导,以保护私人利益为基础构架的诉讼基本理论已不能完全涵盖当前的检察公益诉讼实践,构建一个什么样的公益诉讼检察理论体系才足以支撑公益诉讼检察制度和工作的全面发展、协调发展和科学发展?如何搭建这个体系?这个体系的框架结构是什么?这已经成为目前检察公益诉讼发展的一个亟待解决的问题。

  一、检察公益诉讼理论是一个全新的理论体系。传统的诉讼理论认为“诉权是一种救济权,是一种向法院的请求权,是国民平等享有的一种宪法基本权利,包含着程序内涵和实体内涵。”传统诉讼侧重于解决私益纠纷,是对诉讼主体私人权益的保护。但是公益诉讼摆脱了基于利害关系而形成的诉讼基本理论,公益诉讼是通过个案实现对国家利益和社会公共利益的保护,尽管在某些案件中也包含有保护私益的诉讼请求,但保护国家利益和社会公共利益是整个诉讼的侧重点。

  首先,二者理论基础不同。传统的诉讼理论以利害关系人的意思自治、权利本位为其理论基础,要求法律给予当事人在诉讼中拥有财产权利的处分自由。我国检察公益诉讼制度中,检察机关作为公共利益代表人启动诉讼,其并非诉讼的权利人,其理论基础扎根在人民主权理论、法律监督理论、公益保护理论以及近现代在西方兴起的客观诉讼理论。理论基础的不同决定了两种诉讼的属性、原则、程序等一系列的不同,均需单独构建相应制度。

  其次,二者诉讼地位不同。普通诉讼的诉权取得一般认为是一种基本的人权,具有来源的天然属性。利害关系人在诉讼中处于主导地位,具有完全的诉讼处分权。当利害关系人权利受到侵害时,可以原告的身份依法向法院提起诉讼由此启动诉讼,可以就诉讼的继续、诉讼的推进、诉讼的终结等进行具有意思自治性的表达。我国检察机关开展公益诉讼,来自于法律的授权,是国家行使职权的一种形式,检察机关作为公共利益代表人启动诉讼,并非诉讼的权利人。因而它的诉讼地位并非原告,而是一种公共利益代表人的身份,在处分权上要受到一些限制,比如对于撤案、调解等。

  其三,二者诉讼原则不同。以保护私益而创立的诉讼要求当事人相互间地位平等,充分享有处分权和辩论权,处分原则和辩论原则贯穿始终。而检察公益诉讼诉讼原则,除了辩论原则外,自身还具有公益性原则、职权性原则、有限性原则和协同性原则。公益性原则是基础性原则。职权性原则体现出检察机关公力介入保护公益的依据。有限性原则包括公益保护的案件范围、在具体诉讼中处分权和在启动程序上均是有限的。在有适格主体的情况下,一般不启动检察民事公益诉讼,而检察行政公益诉讼,必须要有诉前建议的程序。协同性原则则是指检察机关开展公益诉讼时,要注意和方方面面力量的配合,实现双赢多赢共赢的客观效果。

  二、检察公益诉讼理论体系的基本框架。检察公益诉讼理论体系框架的构建应围绕着检察公益诉讼是什么、干什么、怎么干这三大问题展开讨论。

  一是检察公益诉讼是什么。这是检察公益诉讼的本体论部分,包括是什么、为什么存在、开展公益诉讼正当性。回答检察公益诉讼是什么,需要研究检察公益诉讼的概念、基本特征、分类和性质,以及检察公益诉讼成为一个新理论体系的必然性,这是奠定公益诉讼理论架构的一个基本问题。回答公益诉讼为什么存在的问题,要研究检察公益诉讼的法理基础、现实基础和宪法基础。回答我国检察机关开展公益诉讼的正当性问题,需要认真研究中国检察机关的法律监督属性与公益代表人属性二者的统一性和高度和谐性问题,在民事公益诉讼领域,检察机关和社会团体提起公益诉讼的异同等。

  二是检察公益诉讼干什么。这一问题主要解决检察公益诉讼在哪些领域和范围更为适宜。当前法律规定民事公益诉讼范围主要是环境资源和食品药品安全等领域,行政公益诉讼在环境资源、食品药品安全,国有财产和国有土地使用权出让等四个领域。除此之外,涉及到保护国家利益和社会公共利益,是否还有一些应当纳入,而且检察机关也能够有效发挥职能作用的领域,比如公共安全、安全生产、个人信息保护、文物保护等领域。并非所有的领域都能进行公益诉讼,很多领域通过传统诉讼的救济完全能够解决问题,公益诉讼的边界在哪里?上述问题勾勒了日后需要深入研究论证的领域,解决公益诉讼现实范围和未来扩张范围的边界。

  三是公益诉讼怎么干。由于检察公益诉讼实践不久,目前是在传统的行政诉讼法和民事诉讼法中单独对检察公益诉讼予以规定,并通过两高联合出台司法解释,对一些程序性问题进行了规定。但是检察公益诉讼不同于传统的民事诉讼和行政诉讼,需要进一步明确的程序性问题还有很多,均需在法律层面解决。在审判机关和检察机关的工作程序方面,需要着力解决检察公益诉讼的办案规则问题。当前作为绝大多数公益诉讼案件的诉前程序办案规范化方面、法院必须构建的检察公益诉讼裁判规则等,都是未来检察公益诉讼程序论建构的主要内容。

  三、检察公益诉讼的理论基础。作为一个新的诉讼理论体系,检察公益诉讼理论基础所涉较多,在此仅就三个理论基础进行初步的探讨。

  法律监督理论。该理论指我国检察制度是一项具有中国特色的政治和司法制度,检察机关是国家的法律监督机关,它渊源于人民代表大会的监督权,是由国家权力机关的监督职能派生的专门监督职能。

  公益代表理论。检察制度从起初的“国王代理人”身份,维护王权利益到代表国家行使追诉权,维护社会公益。不少国家对检察官的定义为“公益代表人”。我国检察机关开展公益诉讼,显然也是基于公益代表人的身份和定位

  客观诉讼理论。该理论由法国学者莱昂·狄骥创立,在德国等大陆法国家广为传播,成为大陆法系行政诉讼法学的重要理论。从法国的司法实践看,客观诉讼以维护公共利益为目的,可以作为我国检察机关提起公益诉讼的基础性理论之一。事实上,2018年出台的《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》就已经体现了客观诉讼理论,确立了行政公益诉讼兼具救济和监督两项客观诉讼特征。

  以“巡回工作站、快速检测实验室、快速检测地图”为特色的苏州模式,在主动发现案件线索、落实调查核实权、提高公益诉讼效率等方面具有机制优势。

  快速检测苏州模式开拓公益诉讼新机制

  □江苏省苏州市人民检察院常务副检察长 薛国骏

检察公益诉讼可持续发展之匙:三向互动良性循环

  薛国骏

  近年来,江苏省苏州市检察机关在生态环境、食品安全公益诉讼领域,率先探索以巡回工作站、快速检测实验室、快速检测地图为支撑载体,以常态分区主动巡查、目标线索精准排查为工作方式,以一系列现场勘查规范为制度保障的公益诉讼技术支持“321市级院”模式,为切实履行公益诉讼职能提供可借鉴的参考范本。

  苏州模式蕴含的价值:主要表现在以下三个方面:

  一是具有主动发现线索、启动公益诉讼程序的价值。对于群众安全需求与检察公益诉讼供给现状之间的突出矛盾,充分借助快速检测利用其技术优势,将检测设备以移动式、便携式、车载式前移,进入违法现场直接进行快速检测,实现公益诉讼工作由等待举报等“被动司法”向利用技术手段主动发现线索、深挖案源等“主动办案”模式转变。

  二是具有落实调查核实权、做实证据体系的价值。在以确认公益损害事实为中心的证据体系下,检察公益诉讼办案离不开调查核实。新修订的人民检察院组织法第21条对公益诉讼调查核实权作了原则规定,技术支撑为该项权力落实落地提供了实现路径,并且逐渐成为决定公益诉讼成案不可缺少的基础环节。因此,快速检测作为主动发现线索后启动调查的基础方法,拓展了公益诉讼案源空间,并且根据快速检测初核情况开展检验,检验结果就可成为公益诉讼办案的司法依据。

  三是具有提高公益诉讼效率的价值。快速检测是办案部门实行现场核查的重要技术辅助手段,不仅具有机动灵活、检测快速、方法简便、筛查面广等特点,而且能够弥补现场检查、平台查看等日常监督的不足,为提高公益诉讼工作效率插上科技“翅膀”,在有效保障群众安全需求方面发挥着越来越重要的作用。如针对一起人大代表反映的某河道污染问题,巡回工作站仅用3小时即完成河道水质检测,并根据检测结果通过诉前检察建议督促相关部门在10天内完成河道周边企业排污排查、河道清淤疏浚。

  苏州模式中的创新机制:坚持把问题当命题“求突破”,探索公益诉讼技术支持新模式。

  一是打造巡回工作站、快速检测实验室、快检地图“三个载体”。(1)巡回工作站是技术支持公益诉讼最前线的作战平台,根据办案条件要求选用具有较强地形适应能力的皮卡车,配备空气、流体、食药、土壤、噪音等五大类快速检测设备和无人机、采样器材、样本保管箱等设备,对常见的环境、食品案件线索进行检测和初筛,并快速准确地得出鉴定意见。如通过无人机搭载检测设备,可以开展不受距离和空间限制的水样提取、气体检测、热成像等。(2)快速检测实验室作为巡回工作站的后台支撑,主要用于工作站仪器设备的保养、试剂和样本存放、危废处理、周期长的检测等。实验室目前面积28平方米,配备18台仪器设备,编制了实验室管理办法和各类作业指导书49份,可开展水中氨氮、总磷、化学需氧量、土壤重金属、大气粉尘、可挥发有机物、食药品非法添加物等项目的检测。(3)快检地图是记录巡回工作站、快速检测实验室工作状态和数据的有效载体,地图记录的信息分为案件基本信息、根据监测结果的后续处置、检测标准及线索摘要、工作中形成的文书等,用来跟踪、分析违法情况和变化趋势,为检察公益诉讼提供决策参考,如将办理环境类案件的相关情况标划在苏州地图上,构建“生态环境污染地图”。

  二是探索“常态分区主动巡查”“目标线索精准排查”两种工作方式。“常态分区主动巡查”,就是定期对特定区域或领域开展线索筛查,主动发掘公益诉讼案件线索,同时通过常态化、流动式的巡查,对违法行为产生震慑,对群众进行公益诉讼宣传和法治教育;而“目标线索精准排查”,则是对于业务部门要求介入具体个案,开展检验鉴定,同步记录、提取、固定证据,为诉讼活动提供技术支持。自2018年下半年以来,在开展快速检测162次中,主动巡查检测47次,应要求精准排查检测115次。

  三是出台一套现场勘查规范制度。出台《在办理公益诉讼案件中加强技术支持保障的工作意见》《关于加强公益诉讼巡回工作站支持公益诉讼案件办理的工作协作办法》等,对调查取证、实地勘查、样品采集和快速检测等工作内容进行规范,探索确立公益诉讼现场勘查和检测的证据属性,使之能够在庭审等诉讼过程中发挥效用。如为规范生态环境领域案件的现场勘查工作,查明现场环境空气、水质、土壤、噪声、固体废弃物等污染情况,制定《苏州市检察机关生态环境现场勘查规范》,从前期准备、现场调查、现场采样及检测、现场走访等方面进行了详细规定,为案件办理提供明确规范依据。

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